L’efficacité des sanctions européennes : , une « puissance normative » piégée dans la Méditerranée orientale (Th. Karathanasis)

Sur un sujet un peu technique, nous sommes heureux de publier ce texte de Theodoros Karathanasis, Doctorant, Centre d’Etudes sur la Sécurité Internationale et les Coopératives Européennes (CESICE), ORCID de l’unviersité de Grenoble. Partant du cas des incursions turque dans la ZEE exclusive de CHypre, il évoque l’efficacité de la politique européenne de sanctions. Merci à lui. LV.

Source

« Le moment est venu d’agir maintenant et d’envisager aussi des sanctions contre la Turquie », a déclaré Manfred Weber le 23 juillet 2020 en s’exprimant lors d’une session extraordinaire du Parlement européen sur les conclusions du sommet.

Au fil des siècles, le droit de la mer a principalement évolué autour du principe de la liberté de navigation[1] ; pour finalement se cristalliser avec l’adoption la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM). Cependant, la course croissante aux ressources maritimes augmente les antagonismes et, par la même occasion, accroit les tensions, en particulier lorsque la délimitation des Zones Économiques Exclusives (ZEE) est sujet de contestation. Le différend gréco-turc sur le plateau continental de la mer Égée remonte aux années 1970. Mais depuis la fin du XXème siècle, la Turquie soutient fermement que l’existence de rochers, d’îles et d’îlots dans la mer Égée ont un statut juridique discutable, ce qui sous-tend sa théorie des « zones grises » et la réinterprétation des accords internationaux.

Toutefois, les provocations turques répétées au sein des ZEE grecques et chypriotes soulèvent des questions quant à l’effectivité des sanctions européennes. La menace de mesures restrictives européennes pourrait-elle contribuer positivement à l’action extérieure de l’UE sur la mer Méditerranée orientale?

Les sociétés modernes sont confrontées à des menaces nouvelles et imprévisibles, forçant les États et les organisations internationales à réagir de manière fiable et efficace. L’utilisation d’asymétries juridiques dans l’Est de la Méditerranée, telles que les « zones grises» maritimes, représente une menace qui met en jeu la politique européenne en matière de sanction (I) et appelle à une transformation de l’action extérieure de l’UE, évoluant d’une « puissance normative » à une « puissance civile » (II).

I. L’utilisation d’asymétries légales dans l’Est de la Méditerranée : la politique européenne en matière de sanctions mise à l’épreuve

L’article 56 de la CNUDM prévoit que la ZEE est exclusive en termes de droits souverains. Toutefois, l’État côtier ne jouit pas de l’exclusivité en ce qui concerne l’exploitation des ressources vivantes, de la même manière qu’il opère sur le plateau continental pour les ressources non vivantes[2]. L’État côtier doit tenir compte des droits et obligations des États tiers et agir fidèlement et conformément aux dispositions de la CNUDM (Art. 56§2), bien que la CNUDM puisse imposer certaines restrictions sur les activités militaires en mer (Art. 19). Aucune de ces restrictions ne s’applique toutefois dans la ZEE. L’article 58 §3 de la CNUDM oblige cependant les États tiers à tenir dûment compte des droits et obligations de l’État côtier dans l’exercice de leurs droits et l’accomplissement de leurs obligations en vertu de la ZEE.

En vertu de l’article 56 de la CNUDM, le droit de rechercher des ressources naturelles dans la ZEE de Chypre est le droit souverain exclusif de Chypre. Ainsi, l’État côtier a le droit de demander qu’il n’y ait pas d’ingérence dans l’exploitation économique de sa ZEE. A cet égard, les manœuvres militaires dans la ZEE ne devraient pas être autorisées, si elles entravaient la jouissance juridique des ressources naturelles par l’État côtier.[3]

Certaines des dispositions de la CNUDM constituant un droit international coutumier, elles s’appliquent aux États non parties, à moins que ces États n’aient expressément et continuellement rejeté la règle depuis le début de son évolution. Or, la Turquie refuse expressément et continuellement de signer et de ratifier ladite convention, comme ne permettant pas d’émettre de réserve quant à la délimitation des zones maritimes[4]. Selon elle, la mer Egée étant « une mer semi-fermée, avec un grand nombre d’îles situées assez près de ses côtes, elle devrait être exclue de toutes les dispositions générales de la CNUDM en ce qui concerne les zones maritimes », y compris la ZEE[5]. Par ailleurs, l’UE n’a aucune compétence sur la largeur des eaux territoriales et la délimitation des zones maritimes. Dès lors, même en tant que candidate à l’adhésion à l’UE, la Turquie pourra éviter de devenir partie à la CNUDM.

Dans le différend qui oppose la Grèce et la Turquie, le défi turc sur le statut de souveraineté de certaines îles de la mer Égée s’est transformée en une tentative plus large de créer des « zones grises » de souveraineté, mettant ainsi effectivement les frontières internationales dans la région en jeu[6]. Mais contrairement à la définition retenue du concept de « zones grises » maritimes par la Cour Internationale du Droit de la Mer (CIDM)[7], la notion turque diffère considérablement y voyant surtout un outil stratégique « impliquant des actions coercitives pour changer le statu quo en dessous d’un seuil qui, dans la plupart des cas, entraînerait une réponse militaire conventionnelle »[8].

La promotion de l’exploration et de l’exploitation des gisements de gaz naturel en Méditerranée orientale devenant un objectif clé de la politique énergétique de l’UE, la position de l’Union sur l’importance de la délimitation des frontières maritimes tente de rester cohérente et conforme aux dispositions de la CNUDM. Pour ce faire, l’UE s’appuie principalement sur l’utilisation de mesures restrictives[9].

À la suite des poursuites d’activités de forage « illégales » de la Turquie dans la ZEE chypriote, le Conseil adopta le 11 novembre 2019 la décision (PESC) 2019/1894, donnant la possibilité d’appliquer une interdiction de voyager et un gel des avoirs aux personnes ou entités responsables ou impliquées dans des activités de forage en relation avec l’exploration et la production d’hydrocarbures non autorisées par Chypre dans sa mer territoriale, la ZEE ou sur son plateau continental[10].

Alors que la décision (PESC) 2019/1894 du Conseil de l’Union créa un précédent dans la politique européenne de sanctions, elles semblent plutôt avoir été inefficaces. Le 15 juillet 2020, la Turquie a publié un nouveau Telex navigationnel (Navtex), réservant une zone maritime au sein de la ZEE chypriote pour des activités de forage. Le nouveau Navtex concerne les activités du navire de forage turc Yavuz et est entré en vigueur à partir du 18 juillet 2020[11]. Le 15 septembre 2020, la Turquie a étendu la zone de recherche du Yavuz dans la ZEE chypriote par un nouveau Navtex[12].

Si les sanctions européennes sont devenues le signe, entre autres, d’une expansion et d’un approfondissement de l’action extérieure d’une Union cherchant à démontrer qu’elle met en pratique les valeurs et les principes qu’elle affiche comme base de son existence et de sa politique étrangère, cette dynamique positive est toutefois entravée par un manque de cohérence et une clarification plus large du processus décisionnel de l’UE en cas d’action extérieure.

II. Le passage nécessaire de l’action extérieure de l’UE d’une « puissance normative » à une « puissance civile »

A. de Vries a attiré dès 2002 l’attention sur l’inefficacité potentielle des sanctions ciblées[13]. Le débat sur leur efficacité est déterminé par des variables classiques telles que le multilatéralisme des sanctions, leur impact et la clarté des exigences[14]. En ce qui concerne le contexte particuleir de l’UE, Boogaerts a étudié la cohérence interne à travers l’Union en action[15] et Kranz a analysé le consensus normatif[16] qui soutient le régime de sanctions en premier lieu[17]. Les conséquences imprévues en l’espèce ont également été analysées au travers leurs externalités qui contribuent au renforcement des objectifs de ces mesures[18].

Le cadre juridique d’adoption de mesures restrictives est révélateur de la complexité de l’Union. Il témoigne de la nature hybride de son action extérieure dans le domaine de la sécurité et de la nécessaire recherche de cohérence qui en résulte.

D’un point de vue politique, La décision politique adoptée dans le cadre de la PESC sur la base de l’article 29 TEU matérialise le choix des États membres d’agir en solidarité. Toutefois, l’adoption de telles mesures par l’Union dépend étroitement des intérêts des États membres, ce qui tend parfois à limiter la capacité d’action de l’Union elle-même[19]. Les faiblesses de la politique étrangère de l’UE ne sont pas seulement le résultat de l’obstruction des gouvernements individuels, mais font également partie de l’architecture institutionnelle de l’UE. L’intégration à mi-chemin de l’UE en matière de politique étrangère la rend intrinsèquement sujette à la désunion et, en fait, incite même les puissances extérieures à recourir à des tactiques de division et de règle[20].

Par exemple, dans le cas du différend entre la Grèce et la Turquie, l’Allemagne qui assure la présidence tournante du Conseil de l’UE semble vouloir éviter d’exacerber les tensions avec la Turquie et préconise une approche conciliante. Ce comportement allemand peut être lié aux sanctions américaines contre le gazoduc Nord Stream 2,[21] en vertu de l’article 232 de l’article 232 de la Loi américaine sur les sanctions (CAATSA) et à l’importance des pipelines Trans Anatolian (TANAP) et Trans Adriatic (TAP) pour l’approvisionnement énergétique de l’UE. La France, pour sa part, a soutenu la Grèce en condamnant la politique expansionniste de la Turquie dans l’Est de la Méditerranée[22] dans un contentieux croissant entre Paris et Ankara sur la Libye[23].

C’est pourquoi ce processus à deux niveaux appelle à une plus grande intégration politique sur la sécurité et la défense de l’Union. Face à des États comme la Russie ou la Turquie, qui exploitent le droit international à des fins stratégiques[24], l’Union doit alors être en mesure d’aller au-delà des contraintes institutionnelles en établissant une stratégie de dissuasion de l’UE. La force économique de l’UE n’a pas été égalée par une capacité militaire efficace ou une politique étrangère cohérente. Au lieu de cela, les sceptiques et les croyants se sont concentrés d’avantage sur son rôle de « puissance normative »[25] que de « puissance civile »[26].

De nombreux spécialistes ont salué les derniers efforts de l’UE en matière de défense qui suggèrent que l’UE renforce enfin son rôle dans les affaires internationales[27]. La Stratégie Globale[28] a finalement reconnu cette réalité en ancrant ses objectifs dans le réalisme. Un autre développement important a été un nouveau récit sur « l’autonomie stratégique », fondé sur un « complexe militaro-industriel » européen émergent, une relation équilibrée avec Washington et une étape globale dans la coopération en matière de défense. La mise en œuvre d’une stratégie européenne efficace de dissuasion constitue toutefois le « lien pour assurer un minimum de cohérence globale »[29].

Le rôle de la peur et la nécessité d’une assurance crédible conduisent à l’une des idées centrales de la théorie de la dissuasion : le concept de dilemme de la sécurité[30]. Il désigne une situation où une partie qui prend des mesures qui améliorent sa propre sécurité, conduit une autre partie à se sentir moins en sécurité [31]. La crédibilité est donc le pivot de la dissuasion, en particulier la crédibilité de la menace (car sans menace crédible, la crédibilité de l’assurance est relativement peu importante). Or, l’UE semble souffrir d’un manque de crédibilité ou de prestige qui l’empêche d’avoir une grande influence, en particulier dans les crises internationales[32].

Bien que la politique commerciale et de développement extérieur soit la partie la plus cohérente de la politique étrangère européenne, sa partie la plus contestée est la PESC : elle s’intéresse à la partie « de haut niveau » de la politique traditionnelle et, par conséquent, importante pour la crédibilité de l’UE en tant qu’acteur. Mais c’est aussi le point le plus faible de la politique étrangère européenne en raison de l’incapacité des États membres à faire une politique commune, le manque de ressources militaires et de leadership unitaire ou, du moins, c’est ainsi que la situation apparaît[33].

En combinant les tendances actuelles des conflits, celles des zones grises et les changements potentiels dans la dynamique du pouvoir mondial, les chercheurs ont montré que la région ciblée peut progressivement se glisser dans une zone grise permanente entre la guerre et la paix[34]. Dans le secteur maritime, il ne sera jamais facile de répondre à une campagne lancée contre la ZEE d’un État côtier. Néanmoins, une réponse bien coordonnée et résolue peut maîtriser la situation, et la volonté affichée de maintenir une telle réponse peut forcer l’agresseur à repenser ses plans[35].

Pour gagner de l’influence et devenir plus crédible, l’UE doit tirer parti des ressources des cinq milieux de conflictualité (terre, mer, air, espace et cyberespace) pour y mener des activités dans les quatre dimensions de la puissance (diplomatie, information, armée et économie). Pour cela, la politique des mesures restrictives de l’UE devrait s’inscrire dans une stratégie de dissuasion plus globale, qui combine à la fois les instruments juridiques (dissuasion par sanction) et les instruments militaires (dissuasion par démonstration), offrant donc à l’UE une gamme d’options variées, adaptables et graduées[36].

Ainsi, l’Union devrait avoir une autonomie opérationnelle lui permettant de :

  1. stationner des forces militaires « communautaires » dans des endroits clés proches des « zones grises » ;
  2. déployer des forces modestes – forces militaires ou forces civiles (ex. FRONTEX) – par relève ou temporairement afin de signaler l’engagement de l’UE envers ses membres ;
  3. planifier des scénarios supplémentaires qui se concentrent sur les situations de « zone grise ».
  4. et, enfin, développer des réponses militaires régionales à la menace. Plus important encore sera la démonstration de la volonté de l’Union de maintenir sa position en cas de confrontation prolongée.

Conclusion

La principale différence avec la période de la Guerre froide est que la stratégie de sécurité d’aujourd’hui ne doit pas être statique ou passive, mais une stratégie d’engagement, de résolution de situations difficiles. Souvent inefficaces, parfois coûteuses en raison de représailles, les mesures restrictives de l’UE sont un outil pour l’existence, la consolidation et la coordination interne de l’UE en tant qu’acteur. Toutefois, l’action de l’Union sur la scène internationale manquerait de cohérence dans le choix fait de recourir à des sanctions[37]. Bien que les actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine, y compris l’annexion illégale de la Crimée et de Sébastopol[38], aient conduit à d’importantes mesures restrictives sectorielles de la part de l’Union, cela n’a pas été le cas lors d’activités de forage illégale dans les eaux chypriotes.

Theodoros Karathanasis

[1] R. WOLFRUM, Freedom Of Navigation: New Challenges. In: Freedom of Seas, Passage Rights and the 1982 Law of the Sea Convention, 2009, Leiden, Nederland: Brill

[2] J. KRASKA, Maritime Power and the Law of the Sea, 2011, Oxford: Oxford University Press

[3] B. OXMAN, The regime of warships under the United Nations Convention on the Law of the Sea, Virginia Journal of International Law, 1984, Vol.24, p. 809

[4] U. GÜNDÜZLER, United Nations Convention on Law of Sea as a mixed treaty of EU: a headache for Turkey? Ankara Avrupa Çalısmaları Dergisi, 2013, 12:(2), 61-80

[5] P. SIOUSOURAS and G. CHRYSOCHOU, The Aegean Dispute in the Context of Contemporary Judicial Decisions on Maritime Delimitation, Laws, 2014, 3:(1), 12-49

[6] Ibid

[7] CIDM, Arrêt du 14 mars 2012, Bangladesh Vs Myanmar, Différend sur la délimitation de la frontière maritime entre le Bangladesh et le Myanmar dans le golfe du Bengale, affaire no 16; Pour aller plus loin : J. GAO, The Delimitation Method for the Continental Shelf Beyond 200 Nautical Miles: A Reflection on the Judicial and Arbitral Decisions, Ocean Development & International Law, 2020, 51:(2), 116-142

[8] L.-J. MORRIS, M.-J. MAZARR, J.-W. HORNUNG, S. PEZARD, A. BINNENDIJK, M. KEEP, Gaining Competitive Advantage in the Grey Zone: Response Options for Coercive Aggression Below the Threshold of Major War, RAND Corporation, Santa Monica, California, 2019, p. 8

[9] CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE, Lignes directrices sur la mise en œuvre et l’évaluation des mesures restrictives (sanctions) dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune de l’UE, doc. 15579/03, 2003, p. 5 et 46

[10] CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE, décision (PESC) 2019/1894 du 11 novembre 2019 concernant les mesures restrictives dues à des activités de forage non autorisées menées par la Turquie en Méditerranée orientale, L 291/47; Règlement (UE) 2019/1890 du 11 novembre 2019 relatif aux mesures restrictives dues aux activités de forage non autorisées de la Turquie en Méditerranée orientale, L 291/3

[11] NAVTEX 0950/20

[12] NAVTEX 1156/20

[13] A.W. De VRIES, European Union sanctions against the Federal Republic of Yugoslavia (1998–2000): a special exercise in targeting. In: D. CORTRIGHT and LOPEZ G.A. (Eds), Smart sanctions : targeting economic Statecraft. Lanham, MD : Rowman & Littlefield Publishers, 2002, 87–108.

[14] T.J. BIERSTEKER, S.E. ECKERT and M. TOURINHO, Understanding United Nations targeted sanctions. Cambridge : Cambridge University Press, 2016

[15] A. BOOGAERTS, Short-term success, long-term failure? Explaining the signalling effects of EU misappropriation sanctions following revolutionary events in Tunisia, Egypt, and Ukraine. Journal of international relations and development, 2020, 23:(1), 67–91.

[16] K. KRANZ, European Union arms embargoes: the relationship between design and norms. Cambridge review of international affairs, 2016, 29:(3), 970–996.

[17] E.S. MORET, Humanitarian impacts of economic sanctions on Iran and Syria. European security, 2015, 24:(1), 120–140.

[18] E. JONES and A. WHITWORTH, The unintended consequences of European sanctions on Russia. Survival, 2014, 56:(5), 21–30.

[19] S. BRAILLARD, Chapter 12. The European Union’s foreign policy: utopia or reality? In: G. BOISMENU, I. LITTLE. (Eds.), Europe is happening: Cross-looking on an unfinished journey, Editions of the House of Human Sciences, 2008.

[20] D. KELEMENT, Building the new European state? Federalism, core state powers and European integration, In: P. GENSCHEL and M. JACHTENFUCHS, Beyond the regulatory polity?, Oxford University Press, 2014.

[21] Déclaration du ministre des Affaires étrangères Heiko Maas sur l’annonce des États-Unis sur les plans visant à resserrer les orientations sur la CAATSA, Communiqué de presse, Disponible le https://www.auswaertiges-amt.de/en/newsroom/news/maas-caatsa/2368756 [Dernier accès le 28/07/2020]

[22] Disponible sur https://gr.ambafrance.org/La-France-soutient-la-Grece-condamne-la-politique-du-fait-accompli-et-l-11120 [Dernier Accès le 28/07/2020]

[23] Disponible le https://www.lesechos.fr/idees-debats/editos-analyses/france-turquie-un-face-a-face-mortifere-1221271 [Dernier accès le 28/07/2020]

[24] A. SARI, Legal resilience in an era of grey zone conflicts and hybrid threats. Cambridge Review of International Affairs, 2020

[25] S. SCHEIPERS, D. SICURELLI, Normative power Europe: A credible utopia? Journal of Common Market Studies, 2007, 45:(2), 435–457.

[26] K.E. SMITH, The end of civilian power EU: A welcome demise or a cause for concern? International Spectator, 2000, 35:(2), 11–28.

[27] A. MISSIROLI, Foreword. In: D. FIOTT, A. MISSIROLI and T. TARDY (Eds), Permanent Structured Cooperation (PESCO): What’s in a Name? , Paris: Chaillot Papers, 2017, pp.5–6 ; S. BISCOP, All or Nothing? The EU Global Strategy and Defence Policy after the Brexit. Contemporary Security Policy, 2016, 37:(3), 431–445.

[28] UNION EUROPEENNE, Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe: A Global Strategy for the European Union’s Foreign And Security Policy, June 2016

[29] Ibid supra note 31

[30] W. KAUFMANN, The Evolution of Deterrence 1945-1958, Santa Monica, Calif.: RAND Corporation, October 20, 1958.

[31] R. JERVIS, Perception and Misperception in International Politics, Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1976.

[32] M. SMITH, The EU as an international actor. In: J. RICHARDSON (eds.) European Union. Power and policy-making. 1996, London: Routledge

[33] H. GOVERDE, P.G. CERNY, M. HAUGAARD, H. LENTNER. General Introduction: Power in Contemporary Politics. In : Power in Contemporary Politics. Theories, Practices, Globalizations. 2000, London: Sage Publications.

[34] S. BRESSAN and M.L. SULG, Welcome to the grey zone: Future war and peace. New Perspectives, 2020, 28:(3), 379-397.

[35] J. GOLDRICK, Grey zone operations and the maritime domain, Special Report, in The Australian Strategic Policy Institute, 2018

[36] Ibid

[37] S. DUHAMEL, The use of the European Union’s autonomous restrictive measures: double standards or weight measures, in Department EU International Relations and Diplomacy Studies, College of Europe, 2012, Vol. 9

[38] Le 6 mars 2014, les chefs d’État ou de gouvernement des pays de l’UE ont fermement condamné la violation de la souveraineté non ensemencée de la Russie et de l’intégrité territoriale de l’Ukraine.

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