L’OTAN, du sommet de Varsovie à Trump

Lundi dernier, nous étions donc à l’Assemblée Nationale pour le colloque organisé par Participation et Progrès, avec notre partenariat, sur l’avenir de l’Europe.Voici un des textes qui a soutenu nos interventions.Il aurait pu faire tranquillement le  point de l’Alliance mais celle-ci est aussi sidérée que l’UE à la suite de l’élection de D. Trump. Il fallait donc une mise en perspective toute nouvelle.

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Je m’apprêtais à vous prodiguer un propos classique tirant les leçons du dernier sommet de l’OTAN à Varsovie. Et puis l’élection de Donald Trump est passée par là et m’a forcé à faire évoluer mon propos. Je vous parlerai donc de Varsovie, pour vous dire que ce fut un sommet mesuré : on pourrait même dire qu’heureusement, car il ménageait l’avenir et la nouvelle tonalité possible de la direction américaine, avec son nouveau président à tout le moins iconoclaste, ce que nous verrons dans un deuxième temps.

I Un sommet mesuré

L’Alliance atlantique a tenu son dernier sommet des chefs d’Etat et de gouvernement les 8 et 9 juillet dernier à Varsovie. Or, à écouter la tonalité des discours tenus au cours du premier semestre 2016, on pouvait craindre un sommet très dur et antirusse. Ce n’est pas ce qui est finalement advenu et les résultats ont été mesurés, sous le masque de l’ambiguïté des déclarations publiées à la fin du sommet, summum de consensus diplomatique, significatif cependant. Cela s’est vu dans les rapports de l’Alliance face à l’est et face au sud.

11 L’Alliance face à l’est

L’Alliance a fait face, lors du sommet de Varsovie, à la difficulté évidente de ses rapports avec la Russie. Or, beaucoup avait déjà été décidé au sommet précédent, au pays de Galles, en septembre 2014. L’Alliance avait donc eu quatre mois pour s’adapter et présenter un plan cohérent : ce fut une NRF (force de réaction rapide) renforcée, avec un « fer de lance » ultra déployable constitué par la Force opérationnelle interarmées à très haut niveau de préparation (VJTF) ou la création de six petits postes de commandements à vocation logistique (un par Etat balte, un en Bulgarie, Pologne, Roumanie). Bref, dès l’été 2014, l’Alliance avait donné les gages de réassurance, au double sens psychologique (cela rassure) et stratégique (je donne des gages à ma promesse de solidarité).

Dès lors, à Varsovie : que faire de plus ? D’un côté en effet, les alliés orientaux (Etats baltes, Pologne, Roumanie principalement) continuaient d’insister sur la persistance de la « menace russe », (effort de rénovation de défense pratiqué par Moscou, bulles A2/AD, guerre hybride). De l’autre, les modérés comptaient et constataient que l’effort de défense russe n’atteignait qu’à peine le dixième de l’effort allié, que la Russie avait à peine entamé sa modernisation militaire et avait de multiples fronts à couvrir, qu’elle était finalement bien utile sur un théâtre annexe, la Syrie, que si les séparatistes du Donbass étaient repoussants, le gouvernement à Kiev n’était pas aussi transparent qu’on l’aurait souhaité… Autrement dit, s’il y avait un problème russe (et il y aura toujours un problème russe de l’Alliance), il ne s’était pas aggravé depuis deux ans. Il fallait donc éviter un renforcement trop massif, réaffirmer la réassurance tout en ouvrant légèrement la porte à Moscou. Equation compliquée et finalement résolue grâce à toute une série de manœuvres byzantines où les diplomates excellent.

Les chefs d’Etat et de gouvernement décidèrent donc d’une Présence avancée renforcée (Enhanced Forward Presence, EFP) constituée de quatre bataillons alliés qui viendront régulièrement s’entraîner sur les pays baltes. Militairement, on ne dissuade pas la Russie avec seulement quatre bataillons. La décision est donc avant tout symbolique : elle marque la volonté politique des Alliés, elle installe des « otages » sur les avant-postes pour qu’ils forcent l’engagement des nations, comme au temps des craintes sur le découplage, lors de la guerre froide. Mais on ne voulut pas faire plus, parce qu’on n’en avait pas les moyens et qu’on ne voulait pas contrevenir à l’Acte Fondateur Otan –Russie qui datait de 1997. On habilla le tout d’un discours sur la « défense et la dissuasion », on travailla sur les questions nucléaires et la partie défensive était conclue.

Dans le même temps, il fallait redéfinir les relations avec la Russie. On conserva le Conseil Otan Russie, institué depuis 2002 et gelé en 2014, afin d‘afficher que l’Alliance ne menaçait pas la Russie, comme c’est explicitement dit dans le texte de la déclaration. Au fond, l’Alliance revenait à une pratique très ancienne, celle de la fermeté et du dialogue. Ainsi, par une série de petits gestes, par des propos mesurés, les Alliés ménagèrent Moscou tout en rassurant les pays orientaux. Subtil équilibre qui finalement contenta tout le monde.

12 L’Alliance face au Sud

Les débats au sein de l’Alliance se sont souvent résumé, au cours des deux dernières années, à « flanc Est contre flanc Sud ». Ce dernier appelle évidemment l’attention des Français en particulier, des Méditerranéens en général  ou encore des Américains ou de certains pays du nord : Guerre en Irak, explosion des flux migratoires, trafics en toute sorte, instabilité politique de nombreux régimes, remise en cause générale des ordres existants… Aussi, les Alliés furent-ils d’accord pour dire que c’est une priorité, à la fois immédiate et durable.

Mais au-delà de ce consensus, peu de décisions concrètes et convaincantes ont été prises. Le souvenir de la Libye est dans tous les esprits : Peu importe le pécheur, le poids du péché revient à l’OTAN. Surtout, si de nombreux alliés interviennent individuellement ou en coalition ici ou là, constatons qu’aucun ne pense à l’OTAN : ni comme multiplicateur militaire (l’Afghanistan ou la campagne du Kossovo n’ont pas laissé de bons souvenirs aux militaires américains), ni comme légitimeur politique, puisque des coalitions de circonstance (comme celle contre l’Etat Islamique) sont plus faciles à réunir.

La déclaration consacre de nombreux paragraphes à ces suds, du Moyen Orient ou d’Afrique du nord, mais aussi d’autres zones hâtivement amalgamées. A défaut de cohérence, on compte sur l’effet du volume pour convaincre le grand public que l’Otan n’est pas inactive. On poursuit ainsi les opérations existantes : Mission Resolute Support en Afghanistan, ou KFOR au Kosovo (sans qu’on en comprenne l’utilité dans ce dernier cas). L’opération Ocean Shield de lutte contre la piraterie au large de la Somalie est arrêtée fin 2016, au vu des résultats obtenus, et l’opération Active Endeavour, ouverte en 2001, est transformée en une opération « non article 5 » de sécurité maritime, l’opération Sea Guardian.

En février 2016, les Alliés avaient décidé d’une « action » en mer Egée, qui suscite un grand scepticisme : cette « contribution efficace (…) sera évaluée en septembre ». L’Alliance affiche cependant quelques nouvelles « initiatives » : « un éventuel rôle pour l’Otan en Méditerranée centrale afin de venir compléter et/ou, sur demande de l’UE, soutenir, comme il conviendra, l’opération Sophia ». Donc ni une opération, ni une mission, ni même une action, peut-être un « rôle ». Qui a dit que l’Alliance était triomphante ?

Avec l’Irak, on réaffirme le partenariat (qui date d’une bonne dizaine d’années) et on poursuit le renforcement des capacités de défense (DCB, dans le jargon allié). Si par ailleurs il n’est pas question de participer à la coalition contre l’EI, l’Alliance accepte le principe du renforcement de celle-ci par les AWACS qu’elle détient. Mais « cette contribution à la coalition mondiale ne fait pas de l’OTAN un membre de cette coalition ». Comme si l’OTAN sentait le soufre.

II L’Alliance face à elle-même

Un sommet est aussi pour l’Alliance l’occasion de parler d’elle-même.

21 : Des décisions polies

Varsovie raconta des choses polies à propos des relations avec l’UE : rien de bien convaincant. La place du nucléaire fut réaffirmée : le raidissement russe est utile en cela qu’il a ramené les questions de dissuasion au centre de l’intérêt des Alliés, qui les avaient un peu négligées. La défense antimissile balistique (DAMB), « vient compléter le rôle des armes nucléaires dans la dissuasion mais ne saurait s’y substituer », selon la formule agréée. Les alliés déclarent la capacité opérationnelle initiale de leur dispositif. Enfin, s’agissant de la cyberdéfense, le texte affirme deux choses : le cyberespace est un « domaine d’opération » : il s’agit de lui donner uen couleur opérationnelle qu’elle n’avait pas jusque là, puisque l’OTAN assurait en fait sa propre cybersécurité. Par ailleurs, les Alliés ont adopté séparément un « engagement de cyberdéfense » qui rappelle que la cyberdéfense est une responsabilité nationale.

On le voit, pas de grande décision bouleversante mais quelques avancées utiles et une volonté d’équilibre, entre Est et Sud tout d’abord, avec la Russie ensuite. Mais Entre les flancs Est et Sud, il existe un troisième flanc, le flanc Centre : l’Alliance elle-même ; bouleversée par les chocs politiques.

22 L’alliance face aux chocs politiques

Le Brexit était bien sûr dans tous les esprits. D’un côté, certains espèrent que la sortie annoncée du Royaume-Uni va permettre des avancées dans l’Europe de la défense, longtemps freinée par Londres. De l’autre, Londres va logiquement investir plus encore dans l’Alliance considérée comme un forum européen et atlantique, permettant donc d’organiser ses rapports avec ses partenaires des deux continents. Pourtant, une pièce centrale des accords de Berlin plus, qui organisent les relations entre l’OTAN et l’UE, est celle de l’adjoint du SACEUR. Dans l’actuel partage des tâches, le rôle est dévolu à un Britannique : Londres aura du mal à conserver cette position à la suite du Brexit. Le Brexit était un choc mais vu de l’Alliance, bien moins structurant que pour l’UE. Telle n’était pas la même chose avec l’élection de D. Trump.

Au sommet, l’autre grand sujet de conversation était en effet la campagne électorale américaine. Chacun croyait bien sûr  à l’époque que le prochain POTUS serait Hillary mais les déclarations de Trump inquiétaient. Cinq mois plus tard, l’impensable est advenu et the Donald sera le prochain POTUS : Quelle sera sa relation avec l’Alliance ?

Or, il avait eu des sorties très iconoclastes sur l’Alliance. Il s’est ainsi interrogé sur la pérennité de l’Alliance, jugeant qu’elle coûtait trop cher et que les Alliés européens ne payaient pas assez leur écot, prononçant le mot d’obsolète. De ce point de vue, il reprend une ligne initiée par G. W. Bush en fin de mandat et par B. Obama. Ce dernier n’a-t-il pas explicitement accusé les Européens d’être des « passagers clandestins » ? De même, il annonce être prêt à coopérer avec V. Poutine, ce qui a été présenté par certains comme un pacte avec le diable. Sauf que dans le même temps, J. Kerry négociait directement avec M. Lavrov sur la Syrie…

La nouveauté avec M. Trump, c’est qu’il semble prêt à renverser la table et à effectivement adopter une posture minimaliste en Europe. S’il y eut bien sûr de nombreux contrefeux du côté démocrate (ainsi faut-il aussi expliquer la décision d’augmenter les investissements de défense en Europe), l’affaire suscite de profondes inquiétudes chez les atlantistes bon teint.

Disons en premier lieu que Trump est un pragmatique, adepte de la négociation : La négociation comme dans le monde des affaires, dure, où seuls les intérêts jouent. Trump est tout sauf un idéologue et de ce point de vue, probablement bien moins marqué que les néo-conservateurs qui entouraient H. Clinton. Une posture initiale n’est dans son esprit qu’une posture. Aussi, nous ne croyons pas qu’il décide de se retirer de l’Alliance. La menace suffit simplement à hausser les enchères. Ainsi que nous l’avons déjà signalé, Trump est ici beaucoup plus proche d’Obama que les observateurs ne le perçoivent : il se désintéresse de l’Europe, ne croit pas beaucoup à l’interventionnisme et demande à ses alliés de payer, selon un très vieil argument, celui du partage du fardeau. Rappelons à ceux qui découvrent le monde cette année que ce thème date des années 1960 et qu’il na cessé de traverser l’Alliance. La seule différence c’est que cette année, on a un interlocuteur dont on n’est pas sûr qu’à la fin, il continuera le jeu. L’incertitude des mavericks est un véritable atout dans les négociations, nul doute que Trump saura en jouer.

Du côté des Européens, les choses deviennent soudainement beaucoup plus compliquées. On s’alignait sur les Américains, fournissant un peu de troupes quand ils nous le demandaient ici ou là, bénéficiant surtout de leur garantie de sécurité ce qui permettait de ne pas payer. Du coup, on pouvait s’illusionner sur la sortie de l’histoire et autre genre de fadaises sur la post-modernité. Avec Trump, on s’aperçoit soudainement de deux choses : Une, le deal n’est plus aussi évident qu’on l’a cru ; deux, le monde est bien plus compliquée et, en un mot, dangereux qu’on le croyait jusqu’à peu.

Dès lors, le sommet de Varsovie était probablement plus visionnaire que les chefs d’Etat et de gouvernement ne l’avaient prévu. En ménageant Poutine, en ouvrant quelques voies de dialogue avec la Russie, l’Alliance a ménagé une ouverture à son est, ouverture qu’a probablement décidé de pratiquer Trump. Avec lui en effet, on a peu de chances de verser dans le Russia bashing que l’on a connu au cours des derniers mois. Rappelons qu’il était pour beaucoup, en Europe comme aux États-Unis, un excellent moyen de resserrer les liens d’une organisation qui avait perdu de son sens. Retrouver un bon vieil ennemi, quel confort pour assurer la pérennité de l’Alliance. Avec Trump, ce discours ne passe plus et il va falloir trouver autre chose.

Cela ne signifie pas la fin prochaine de l’Alliance : à coup sûr en revanche, la nécessité de se réinventer, ce qu’elle a d’ailleurs toujours su faire dans son histoire. En ce sens là, l’arrivée de Trump n’est pas forcément une mauvaise nouvelle, puisqu’elle met un terme au conservatisme politique qui habitait les Alliés depuis plus de vingt ans. Pas facile, bien sûr.

Conclusion

Ainsi, l’Alliance sait déjà qu’elle devra rencontrer le nouvel élu : cela explique la tenue d’un sommet l’an prochain en juin, dans un an seulement, plus tôt donc que l’intervalle de 18 mois qui sépare habituellement les sommets alliés. Nul doute que ce sommet là sera passionnant et probablement bien plus instructif que celui de Varsovie.

JDOK

2 thoughts on “L’OTAN, du sommet de Varsovie à Trump

  1. Bonjour à la Vigie, pourquoi ne pas insérer quelques cartes géopolitiques dynamiques pour illustrer tous vos propos?
    Merci à vous et bravo pour la pertinence de vos analyses.

  2. Merci à la Vigie pour cette analyse, qui pourrait être utilement complétée par un état des lieux du retour de la France dans le commandement intégré de l’OTAN, à l’heure où les discours se font l’écho d’un retour à l’autonomie de décision, à l’indépendance nationale, à la souveraineté des nations européennes.
    Il y a comme un air de “1966”, comme pour chasser de notre esprit le fait que nous sommes devenus le “petit shérif des US” pour reprendre l’expression de Dominique MOISI.
    Qu’en pense la VIGIE et qu’en pense l’État-major des Armées?.

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