Quand l’Europe s’en va-t-en guerre : que vaut l’engagement militaire de l’Union européenne ? (C. Glock)

Nous sommes heureux d’ouvrir à nouveau nos colonnes à Cynthia Glock qui poursuit ses recherches sur les questions de défense en Europe. Voici donc un long article sur les interventions militaires de l’UE. Merci à elle. JDOK

Résumé : Au cœur d’un environnement mondial aux équilibres sécuritaires, sociaux et politiques fragilisés, y compris au sein du continent européen, la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) de l’Union européenne (UE) est à la croisée des chemins. Depuis la mise en place de sa nouvelle stratégie globale en matière de politique étrangère et de sécurité commune en juin 2016, l’UE affiche un fort volontarisme pour les questions de défense, pas toujours en adéquation avec les capacités ou volontés réelles des États membres. Entre d’une part des intérêts stratégiques nationaux différents voire divergents, et d’autre part le sacrosaint consensus qui régit chaque décision prise par les instances bruxelloises dans le domaine spécifique de la PSDC, quel crédit peut-on vraiment accorder aux opérations et missions militaires conduites par l’Union européenne ? (cliquez pour lire la suite)

En ce début d’année 2019, et alors qu’elle poursuit la déclinaison concrète de la nouvelle stratégie globale de sa politique étrangère et de sécurité commune (PESC) lancée en grande pompe en 2016, l’Union européenne (UE) est engagée militairement dans la plupart des points chauds du globe : Afrique sub-saharienne, Méditerranée, Proche et Moyen-Orient, Balkans et Europe Centrale et de l’Est. L’UE comptabilise à ce jour six opérations militaires, dont trois opérations dites « exécutives » (les forces militaires d’intervention EUFOR Althéa en Bosnie, EUNAVFOR Med Sophia en Méditerranée et EUNAVFOR Atalanta au large de la corne de l’Afrique) et trois missions « non exécutives » (les missions de formation et d’entraînement EUTM Mali, Somalie et RCA). Elles complètent le volet civil de la PSDC (dont cet article ne traite pas mais qui déploie aussi 11 missions civiles). En tout cela représente plus de 4500 personnes, dont 1888 militaires déployés en opération et 900 en mission de formation[1]. Nul doute que les Etats membres ont pris conscience de l’impact du contexte sécuritaire mondial dégradé sur la stabilité et la sécurité du continent européen.

Pourtant, malgré un taux d’engagement militaire plutôt élevé, force est de constater que les « 28-bientôt-27[2] » continuent d’avancer en ordre relativement dispersé s’agissant de la construction d’une véritable capacité de défense collective. Entre le départ prévu du Royaume-Uni (jusqu’ici l’une des premières puissances militaires européennes aux capacités expéditionnaires avérées), qui devrait considérablement faire chuter le niveau militaire global, et les engagements des Etats membres dans l’Otan ou d’autres organisations multinationales, ainsi qu’en bilatéral et en national, ces derniers ne sont capables, ou enclins, à proposer qu’une partie seulement de leurs capacités à l’UE. Ainsi plutôt que de tendre vers une posture commune en stricte cohérence avec la situation sur le terrain, France, Allemagne, Espagne, Italie et consorts déterminent plutôt leurs efforts d’engagement en fonction des évolutions que connaissent leurs propres enjeux nationaux. Force est donc de constater le hiatus entre déclarations et réalisations, ce qui s’avère particulièrement vrai en ce qui concerne les opérations « exécutives », qui requièrent par essence un positionnement politique fort de chacun des Etats membres.  Mais peut-on vraiment le leur reprocher ?

Les Etats membres peuvent difficilement partager une posture politique commune, dès lors que leurs perceptions des enjeux, des menaces et des intérêts diffèrent

Il existe ainsi une certaine dissonance entre le degré d’ambition militaire qu’affiche l’Union européenne au travers de sa PSDC – en particulier depuis l’annonce de sa nouvelle stratégie globale – et les capacités réellement disponibles de chacun. La France illustre bien cette difficulté : affichant un fort volontarisme, elle s’est toujours positionnée comme moteur de la politique de défense de l’UE, comme c’était déjà le cas en 2008 pour le lancement de l’opération maritime de lutte contre la piraterie Atalanta : dès 2007, elle avait commencé à agir contre la piraterie en Océan Indien[3], et c’est elle qui, avec l’Espagne, lança un an plus tard l’initiative d’Atalanta à Bruxelles. Aujourd’hui la piraterie a retrouvé un niveau très bas dans la Corne de l’Afrique[4] mais l’opération perdure dans un format réduit. La France, dont les moyens militaires sont déjà fortement consommés par des opérations nationales[5] (Barkhane au Sahel, Chammal en Irak, Sentinelle sur le territoire national), n’y participe plus qu’en soutien associé (frégates et avions de patrouille maritime, soutien logistique des forces françaises de Djibouti). De façon plus générale, elle peut difficilement dédier davantage de moyens aux opérations et missions de l’UE, au sein desquelles 175 militaires français sont actuellement déployés[6].

A contrario, l’Espagne et l’Italie se positionnent de plus en plus aux premiers rangs des grandes nations militaires européennes. Ainsi l’Espagne multiplie depuis quelques années les preuves de son engagement croissant dans la PSDC, notamment en matière de sécurité maritime. Elle déploie actuellement près de 1000 militaires dans le cadre des opérations et missions de l’UE[7], dont 372 au sein d’Atalanta, dont elle est le plus gros contributeur avec un des deux bâtiments de combat patrouillant sur zone et un avion de patrouille maritime. La certification de son Operational Headquarters de Rota en avril 2018, lui a logiquement permis d’être choisie pour récupérer, suite au Brexit, le commandement de l’état-major d’opération (Operational Headquarters – OHQ) d’Atalanta (actuellement implanté à Northwood en Angleterre). Ce succès est aussi celui de la France, qui récupèrera parallèlement le centre de sécurité maritime (Maritime Security Centre-Horn of Africa, le MSC-HOA)[8], à Brest. Preuve est ici faite de la valeur d’un « ticket conjoint », en l’occurence France/Espagne.

L’Italie, quant à elle, de par sa situation géographique face au nord du continent africain, est directement confrontée aux vagues de migrants qui tentent de traverser la Méditerranée, depuis la Libye en particulier. C’est à sa demande – puissamment relayée par la haute représentante de l’UE pour les affaires étrangères et la politique de sécurité/vice-Présidente de la Commission européenne, Federica Mogherini (qui dirige le Service européen pour l’action extérieure, le SEAE[9]) – que l’UE avait lancé en 2015 l’opération de lutte contre le trafic d’êtres humains EUNAVFOR MED Sophia. C’est assez naturellement que Rome accueille l’OHQ de cette opération, et pilote à la mer l’état-major de force confié à un amiral italien. Or l’arrivée au pouvoir d’un nouveau gouvernement d’alliance « populiste/extrême-droite » début juin 2018, a brusquement changé la donne. Le 17 juillet 2018, l’Italie a annoncé officiellement à Bruxelles, par la voix de son ministre des Affaires étrangères Enzo Moavero Milanesi[10], que ses ports n’accueilleraient plus les migrants pris en charge par l’opération, demandant à partager le fardeau avec ses voisins européens. Depuis, faute de réel consensus sur une révision de l’opération et en attendant que des décisions soient prises au niveau politique, son mandat n’a été prolongé que jusqu’au 31 mars 2019[11].  Par ailleurs, après la défection du Royaume-Uni de l’opération Sophia fin 2018 et l’annonce par la Belgique de l’arrêt de sa participation à la mer début 2019, l’Allemagne a aussi annoncé le retrait de sa frégate Augsburg début février, non remplacée pour le moment, pression supplémentaire pour que les choses bougent désormais au niveau politique.

Car en soulevant la question sensible, et néanmoins légitime, du lieu de débarquement des migrants et de leur prise en charge, l’Italie a pointé du doigt l’extrême difficulté pour les Etats membres de partager une posture politique commune, dès lors que leurs perceptions des enjeux, des menaces et des intérêts diffèrent. Pourtant, à quelques mois des prochaines élections européennes, nul doute que la prudence prendra le pas sur tout positionnement fort des pays contributeurs de Sophia. D’autant qu’avec désormais seulement deux bâtiments de combat sensés patrouiller sur l’ensemble de la Méditerranée, le bilan de l’opération – jusqu’ici déjà modeste[12] (et très discret, puisque non communiqué sur le site officiel de l’opération[13]) bien que les missions aient évolué[14] – n’est pas près de s’améliorer.

Finalement seule l’opération EUFOR Althéa, opération de stabilisation de la Bosnie Herzégovine mise en place en 2004, n’a jamais réellement été suspectée de non légitimité. Elle fait même l’objet d’un regain d’intérêt des Etats membres, notamment depuis le récent durcissement de ton entre l’Occident et la Russie (qui a fait suite à l’occupation de la Crimée et l’invasion de l’Ukraine par la Russie). Après 14 ans d’existence, elle a d’ailleurs fait l’objet de sa première revue stratégique en novembre 2018. Si cette opération a toujours fait consensus auprès des Etats membres, c’est sans doute parce qu’elle est – et c’est la seule – conduite dans le cadre des accords Berlin + entre l’UE et l’Otan, et qu’il y a donc dans son cas, alignement des planètes puisque l’engagement dans l’Alliance atlantique se confond avec celui pour l’UE. Par ailleurs, Brexit oblige, l’actuel commandant de la force, le général britannique James Everard (qui est également commandant suprême adjoint de l’Otan pour l’Europe), devra prochainement céder sa place. Et c’est un Français, le général de corps d’armée Olivier Rittiman, qui en prendra le commandement, permettant à la France de revenir par le haut dans l’opération, après trois ans de non-participation.

L’UE est la seule organisation internationale capable de mobiliser de nombreux instruments militaires et civils de résolution des crises au service d’une même cause

Outre l’exception Althéa, le niveau d’ambition militaire de l’UE défini dans la PSDC ne peut généralement prétendre égaler la somme des niveaux d’ambition militaire individuels de chaque Etat membre. La « valeur » opérationnelle des opérations militaires de l’UE reste par essence limitée, car la PESC n’est pas comparable à une politique de défense à proprement parler, répondant à une chaîne de commandement directe traduisant une volonté politique (comme en France) ou possédant un commandement intégré et des moyens propres et dédiés disponibles en permanence (comme l’Otan). L’ADN de l’Union européenne, et ce qui en fait finalement une structure unique en matière de gestion internationale des crises militaires et civiles, c’est plutôt sa faculté d’aborder lesdites crises par une stratégie d’approche globale, avec un spectre de capacités militaires certes moindre que l’Otan, mais un éventail d’actions combinées possibles plus grand que l’Onu. L’UE est la seule organisation internationale capable de mobiliser de nombreux instruments militaires et civils de résolution des crises au service d’une même cause, allant du réseau diplomatique[15] aux capacités militaires, en passant par de nombreux instruments financiers (plans pluriannuels, fond européen de défense, facilité européenne de paix…). Le dynamisme de sa stratégie globale au Sahel en est une illustration concrète, englobant à la fois partenariat politique, aide au développement et soutien à la stabilité et la sécurité des pays du G5 Sahel (Tchad, Niger, Burkina Faso, Mali, Mauritanie). Outre la présence sur zone des deux missions civiles de soutien aux capacités de sécurité intérieure EUCAP Mali et EUCAP Niger, et de la mission militaire de formation et d’entraînement EUTM Mali, l’UE développe, depuis l’été 2017, un processus de régionalisation de son action PSDC au Sahel, visant à aider les pays du G5 Sahel à mieux coopérer en matière de défense et de sécurité. Le Sahel cristallise ainsi l’ensemble des défis auxquels la PSDC et l’UE doivent faire face : sortir des tuyaux d’orgues habituels, inventer de nouvelles configurations, déployer et coordonner l’ensemble des instruments à sa disposition. En ce sens, c’est un laboratoire intéressant qui prépare le futur de la PSDC.

L’UE possède donc tout ce qu’il faut pour régler les crises, du moins en théorie. Encore faut-il que les instances bruxelloises poursuivent leur acculturation aux affaires militaires et à la stratégie (contraintes ou non par le contexte sécuritaire mondial), rationalisent l’utilisation des multiples outils à leur disposition (force generation, coûts communs, capacity building incluant l’équipement en armes[16], intégration civilo-militaire vertueuse et raisonnable pour la conception, la planification et la conduite des opérations et missions….) et trouvent des solutions pour lever certains freins inhérents aux traités. L’exemple le plus frappant des limites du système se trouve en République de Centrafrique (RCA), où la mission de formation EUTM RCA était longtemps limitée par l’interdiction d’équiper en armes les partenaires centrafricains. Une faiblesse dans la définition juridique européenne de capacity building, dont la Russie a su profiter. Début 2018, Moscou a livré une première cargaison d’armes légères aux forces armées centrafricaines[17] et envoyé des formateurs, premier pas vers une implantation durable comme nouveau partenaire de la RCA, avec la signature d’un accord de défense le 21 août 2018[18]. L’UE serait bien inspirée de rapidement adapter les outils adéquats, au besoin en mixant ou créant de nouveaux instruments, sous peine de ne pouvoir que subir la concurrence, russe ou autre.

Le constat final est le suivant : aujourd’hui l’UE est trop militaire pour être négligeable, tout en l’étant trop peu pour être suffisamment crédible. Le concept d’Europe de la Défense est arrivé à un point d’ambition haut quant à ce que doit être l’offre stratégique européenne, qui n’est plus en adéquation avec les moyens et la volonté des Etats membres, ni avec le cadre juridique européen. Détricoter les traités qui bâtissent l’Union européenne et l’Europe de la Défense depuis maintenant quarante ans, est difficilement envisageable. Quant à continuer de trancher les rôles entre UE et Otan, cela reste un débat stérile. L’UE devra donc chercher à établir une combinaison constructive des partenariats européens avec les capacités et prérogatives de l’Otan en Europe. A ce titre, l’lnitiative européenne d’intervention[19], lancée le 25 juin 2018 hors cadre UE, pourrait peut-être agir comme aiguillon salvateur, qui offrirait à la PSDC une voie plus pragmatique et réaliste.

Cynthia Glock

[1] https://ue.delegfrance.org/details-sur-les-missions-en-cours

[2] BREXIT oblige, à compter du 29 mars 2019, sauf revirement de dernière minute.

[3] De novembre 2007 à février 2008, la France a répondu la première à la menace de piraterie grandissante, en lançant l’opération nationale Alcyon, de protection des navires du Programme alimentaire mondial.

[4] https://eunavfor.eu/

[5] Déploiements opérationnels des forces armées françaises : https://www.defense.gouv.fr/operations/rubriques_complementaires/carte-des-operations-et-missions-militaires

[6] La France contribue à hauteur de 16% des couts communs financés par Athéna mais ne déploie que 7% des effectifs.

[7] Déploiements opérationnels des forces armées espagnoles :  http://www.defensa.gob.es/Galerias/defensadocs/misiones-internacionales.pdf

[8] MSC-HOA : le centre de sécurité maritime, en coordination étroite avec l’industrie maritime, surveille 24h/24 le trafic commercial dans le Golfe d’Aden et assiste si besoin les navires qui y transitent https://eunavfor.eu/mschoa/

[9] SEAE : le Service européen pour l’action extérieure est le service diplomatique de l’UE, dont le rôle est de mener la politique étrangère et de sécurité de l’UE

[10] https://www.esteri.it/mae/en/sala_stampa/archivionotizie/comunicati/2018/07/eunavformed-sophia-posizione-italiana-sulle-disposizioni-sui-porti-di-sbarco-del-piano-operativo.html

[11] Lors d’une réunion spéciale du Comité politique et de sécurité de l’UE, le 14 décembre 2018

[12] https://www.bruxelles2.eu/2018/06/22/missing-in-operation-sophia/

[13] https://www.operationsophia.eu/mission-at-a-glance/

[14] Au mandat initial de lutte contre le trafic d’êtres humains via l’embargo sur les armes et la formation des garde-côtes libyens, se sont ajoutés fin 2017 la mise en place d’un mécanisme de suivi de cette formation, une meilleure coordination en matière d’échange d’information, ainsi qu’une mission de surveillance du trafic de pétrole. https://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2017/07/25/eunavformed-sophia-mandate-extended/

[15] L’UE possède un réseau d’ambassadeurs à la tête de délégations dans la plupart des pays du monde ainsi que dans les grandes organisations internationales https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/area/geo_fr

[16] Actuellement, la stratégie de capacity building version UE inclut l’entraînement, la formation et l’approvisionnement en équipements non létaux uniquement. L’enjeu majeur du nouvel instrument financier de la PESC, la FEP, consiste justement à pouvoir soutenir les opérations militaires et les actions de capacity building non éligibles au budget de l’UE, notamment la fourniture d’armes.

[17] La Russie avait obtenu fin 2017 l’autorisation tacite du Conseil de sécurité des Nations unies de livrer des armes à la RCA, malgré l’embargo dont le pays fait l’objet depuis 2013 https://www.jeuneafrique.com/522844/politique/centrafrique-arrivee-dune-premiere-livraison-darmes-russes-a-bangui/

[18] https://www.jeuneafrique.com/618142/politique/la-russie-renforce-ses-liens-militaires-avec-la-centrafrique/

[19] IEI : l’Initiative européenne d’intervention, lancée en juin 2018 sur une proposition d’Emmanuel Macron, regroupe 9 pays d’Europe (dont le Danemark et le Royaume-Uni), « volontaires politiquement » et « capables militairement », autour d’un cadre de coopération exigeant et pragmatique en matière de défense.

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