Querelles constitutionnelles en Pologne (P. Ranvier)

1. Cadre général et acteurs institutionnels

Cette note synthétise brièvement la crise institutionnelle qui paralyse la Pologne depuis 2015, qui a trouvé, son paroxysme récemment à la cour constitutionnelle.

Les partis politiques

Droit et Justice (PiS) : Parti national-conservateur et eurosceptique, au pouvoir de 2015 à 2023. Il conserve la présidence de la République avec Karol Nawrocki, élu en 2025.

Plateforme civique (PO) : Parti centriste, libéral-conservateur et pro-européen, dirigé par Donald Tusk, Premier ministre depuis 2023.

Le Tribunal constitutionnel

Le Tribunal constitutionnel polonais contrôle la conformité des lois à la Constitution. Son modèle s'inspire des cours constitutionnelles allemande ou italienne (contrôle fort, saisine large, plainte individuelle), le distinguant du Conseil constitutionnel français, historiquement plus limité. Le Tribunal polonais est élu exclusivement par le Parlement ; les membres sont élus pour une durée de 9 ans.

La Cour suprême

La Cour suprême polonaise est l'organe judiciaire suprême, chargée de garantir l'uniformité de la jurisprudence et de statuer sur les pourvois en cassation, les litiges électoraux et les affaires disciplinaires. Son équivalent français est la Cour de cassation, qui partage une fonction de contrôle jurisprudentiel similaire.

2. L'escalade de la crise

La crise actuelle n'est pas le fait d'un seul camp. Elle résulte d'une spirale de violations et de représailles dont chaque acteur porte une part de responsabilité.

Au niveau du tribunal constitutionnel :

Etape 1 (2015) : La nomination initiale de la coalition PO-PSL

La coalition sortante PO-PSL a tenté de nommer 5 nouveaux juges juste avant les élections législatives, avant de laisser le pouvoir au PiS.

Le vote du parlement pour l'élection des juges a eu lieu le 8 octobre 2015 ; les 5 postes étaient encore occupés : 3 postes prenaient fin le 6 novembre 2015, et deux les 2 et 8 décembre 2015.

En principe, aucune de ces nominations n'aurait du pouvoir avoir lieu, mais une loi sur le Tribunal constitutionnel, du 25 juin 2015, a introduit une disposition transitoire (l'article 137) qui autorisait le Parlement sortant à élire des juges à l'avance.

Cette élection anticipée et cette nouvelle loi opportuniste était-elles conformes à la Constitution ?

En décembre 2015, le Tribunal constitutionnel a jugé que cette disposition légale était conforme à la Constitution pour les trois postes dont les titulaires sortants achevaient leur mandat le 6 novembre 2015, car la vacance intervenait avant la fin de la législature, mais inconstitutionnelle pour les deux autres.

Etape 2 (2015) : La riposte du PiS

Le PiS a répliqué en annulant ces 5 nominations, y compris les 3 qui avaient été jugées légales par le tribunal constitutionnel. Et en nommant 5 juges de son bord en remplacement des 5 dont l'élection avait été annulée. Donc 3 de ces 5 juges avaient un mandat qui peut être jugé irrégulier.

Deux des trois juges qui ont été nommés sur des postes déjà régulièrement pourvus sont décédés avant la fin de leur mandat (en juillet 2017 et décembre 2017) et ont été remplacés par d'autres juges, pour un mandat d'une durée de 9 ans, en septembre 2017 et janvier 2018. Les 3 juges au mandat contestable devaient achever leur mandat en décembre 2024. Mais en raison de ces décès, deux ont eu leur mandat prorogé jusque septembre 2026 et janvier 2027.

De son arrivée au pouvoir (décembre 2023) à mars 2026, Tusk n'a pas voulu nommer de nouveau juge au tribunal constitutionnel, dans une stratégie de délégitimation de ce tribunal. Ainsi, en décembre 2024, le gouvernement a adopté une résolution stipulant qu'il ne publierait pas les jugements du Tribunal constitutionnel.

Étape 3 (Mars 2026) : La nomination de six juges par Tusk

Revirement en mars 2026, puisque D. Tusk avait perçu la possibilité, en remplaçant d'un coup tous les postes vacants, d'obtenir une majorité à sa main dans ce tribunal :

La majorité parlementaire de Tusk élit six nouveaux juges, dont deux sur les postes encore pourvus dont la légitimité était contestée, en raison de la nomination de leurs prédécesseurs en 2015.

En attendant janvier 2027, il aurait été possible de s'épargner une telle difficulté.

Étape 4 (Mars → Octobre 2026) : Le refus du Président

Le Président (Karol Nawrocki, un allié du PiS élu en 2025) refuse la nomination de 4 des 6 juges élus, en refusant de recevoir leur serment, sachant que les juges ne peuvent être valablement nommés qu'après avoir prêté serment devant le Président. Mais rien ne donne au Président de droit de veto sur les nominations, donc ce refus est plus que « limite ».

Les arguments sont peu convaincants, mais à la suite d'une succession de décisions malvenues depuis 2015 : des vices de forme lors du scrutin au Parlement, des problèmes de qualification des candidats et, le plus amusant : il retourne contre eux la décision relative au remplacement des portes arrivés à échéance « pendant le mandat », en n'acceptant uniquement les serments relatifs aux postes arrivés à échéance pendant sont mandat, et non ceux arrivés à échéance avant...
D. Tusk décide de leur faire prêter serment en dehors de la présence du Président, ce qui n'est pas non plus conforme à la lettre de la constitution.

Étape 5 (En cours) : « coup d’État » ou « restauration de l’État de Droit » ?

D. Tusk et les juges non agréés par le Président essayent de démettre de force les autres juges, voire le Président lui même... Une des juges n'ayant pas pu prêter serment a annoncé assumer temporairement la direction du Tribunal, appelé la police pour bloquer l'accès du tribunal aux soutiens du PiS, suspendu le Président, etc.

Au niveau de la cour suprême :

Au niveau de la Cour suprême, qui n'est pas actuellement sous le feu des projecteurs, il y a eu des décisions similaires :

Étape 1 (2017-2018) : La réforme du PiS et la purge de la Cour suprême

Le PiS a adopté 2 lois en 2017 :

Abaissement de l'âge de la retraite des juges de la Cour suprême de 70 à 65 ans, avec un effet immédiat. Ce qui a entraîné la mise à la retraite forcée de près d'un tiers des juges en exercice, permettant au PiS de nommer rapidement ses propres loyalistes.

Toute proportion gardée, cette démarche ressemble beaucoup à ce qui avait été fait par le parti opposé pour le tribunal constitutionnel, en faisant voter une loi qui permette, de facto, de nommer plein de ses partisans d'un seul coup...

La politisation du Conseil national de la magistrature (KRS) : La réforme de décembre 2017 a modifié la composition du KRS, l'organe chargé de proposer les candidats aux postes judiciaires. Désormais, la majorité de ses membres est élue par le Parlement, où le PiS était majoritaire, au lieu d'être élu par des pairs (et, sociologiquement, tant en Pologne qu'en France, la majorité des magistrats penche plutôt à gauche).

Cette réforme a été contestée et condamnée par les juridictions européennes, et a fait beaucoup plus de bruit en Europe que les sujets relatifs au tribunal constitutionnel.

Étape 2 (2023-2025) : L'arrivée de Tusk et la stratégie de non-reconnaissance

Après l'arrivée au pouvoir de Donald Tusk en décembre 2023, le nouveau gouvernement a adopté une stratégie de confrontation avec les institutions judiciaires héritées du PiS.

Le refus de reconnaître les "néo-juges" : Le gouvernement Tusk a publiquement refusé de reconnaître la légitimité des milliers de juges nommés avec la participation de la KRS élue par le Parlement. Cette position a créé une situation de paralysie et d'incertitude juridique, de nombreuses décisions de justice étant contestées sur la base de la composition des tribunaux.

Le blocage présidentiel : Comme pour le Tribunal constitutionnel, le président Karol Nawrocki (élu en 2025, allié du PiS) a utilisé ses prérogatives pour bloquer les initiatives du gouvernement. Il a notamment opposé son veto à une réforme judiciaire de Tusk en février 2026, visant à revenir à l'ancien mode de nomination des membres du KRS, avec un corps électoral qui lui sera plus favorable).

Conclusion

Aucun des deux camps n'est parfaitement blanc comme neige : les deux votent des lois pour modifier les compositions des conseils qui les intéressent avec pour but d'y placer leurs partisans. Les deux sont à la limite des règles institutionnelles.